Historia del crimen

Las sociedades democráticas se caracterizan no sólo por la celebración de elecciones para renovar los cargos públicos, sino también por incorporar principios como la división de poderes o el respeto a la legalidad y los derechos humanos. Es decir, democracia implica legalidad, entendiendo por ésta última la fundamentación de todo gobierno en la ley y la rectoría de la vida social en la aplicación de la ley.

Para aplicar la ley, el Estado construyó el Sistema de Justicia compuesto por Cortes y quienes acuden ante ellas a ejercer sus derechos como particulares o autoridades. Los tribunales se agrupan en un poder público denominado Poder Judicial. Las autoridades que solicitan aplicar la ley generalmente se incorporan en el Poder Ejecutivo, como las procuradurías de justicia.

Las instituciones de justicia pronto demostraron que la división de poderes era insuficiente para abarcarlas a todas. Así, la justicia electoral ha visto el desarrollo de órganos autónomos, al igual que ocurre con las instituciones de defensa de derechos humanos. Con ello, se ha introducido una nueva división en las instituciones públicas: los órganos de estado y los órganos de gobierno. A los primeros se asignan tareas permanentes que no pueden estar sujetos a principios partidistas o meramente políticos, mientras que a los segundos se les encomienda labores eminentemente administrativas.

Cuando el Ministerio Público nace en México, se le ubicó en el Poder Judicial, pero Venustiano Carranza pensó que sería mejor trasladarlo al Poder Ejecutivo, para que los tribunales no actuaran como acusadores y resolutores en los juicios. Sin embargo, la incorporación puso al descubierto ciertas incompatibilidades con el resto de las instituciones que integran el Poder Ejecutivo.

En Sinaloa da prueba de ello el que la única dependencia del Ejecutivo que tiene una Ley exclusiva que norma su estructura, es la Procuraduría de Justicia. El resto se encuentran reguladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, cuyo contenido incluye preceptos tan amplios que el número y denominación de las secretarías no se contempla. Ello contrasta grandemente con la Ley Orgánica del Ministerio Público, que se refiere incluso a los niveles de jefatura de departamento. Y es que es impensable, jurídicamente hablando, que la estructura encargada de la investigación y persecución de los delitos se determine en un simple reglamento.

Por otro lado, su titular no es designado sólo por el Ejecutivo. En Sinaloa es la Coordinación General del Consejo Estatal de Seguridad Pública quien propone una terna de la cual el Gobernador elige a una persona que deberá ser ratificada por el Congreso, para que pueda tomar protesta.

Estas consideraciones demuestran que, aún incorporado en el Poder Ejecutivo, el Ministerio Público es una dependencia atípica. Esto es consecuencia de su función como persecutor de los delitos. Si la Procuraduría de Justicia no debe formar parte del Poder Judicial y no es institución homogénea del Poder Ejecutivo, entonces ¿dónde ubicarla?

José Manuel Ruíz y Salvador Osorio concluyen que el Ministerio Público mexicano debería ser ubicado como órgano del Estado autónomo y diverso de los tres poderes clásicos en que se divide el ejercicio del poder estatal.

Por ello, hablar de autonomía plena para el Ministerio Público es consecuencia de concebirlo como una institución de Estado y no de Gobierno. Sin posibilidad legal de intervención de intereses políticos en su trabajo. Es el siguiente paso en el desarrollo de la institución.

Pero no se trata sólo de la autonomía del Ministerio Público como un tema aislado, en él se encuentran implicadas también las ideas de proceso acusatorio y debido proceso.

El debido proceso es el mecanismo protector de los derechos fundamentales, es la vía para hacerlos valer. Es impensable la existencia del debido proceso penal si el órgano fiscal se conduce con criterios de acusación selectiva guiados por conveniencias políticas dictadas o influenciadas por el titular del Ejecutivo, ya que así se ponen en peligro la integridad y libertad personales, la presunción de inocencia y el derecho a la defensa.

Por otro lado, la autonomía del Ministerio Público también tiene que ver con el proceso acusatorio, ya que este sistema de enjuiciamiento, además de requerir que las funciones de acusación, defensa y decisión recaigan en órganos distintos, implica la autonomía de los mismos; autonomía que, para el caso del órgano de acusación, se entiende como la no pertenencia a ninguno de los poderes tradicionales, es decir, el ejecutivo, legislativo o judicial. A este respecto, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México incluso ha propuesto que el tema de la autonomía del Ministerio Público es indisoluble del tema del sistema acusatorio .

En el estado de Sinaloa, la Ley Orgánica del Ministerio Público de 1998 establece que la institución tendrá autonomía técnica, entendida como la facultad para decidir por sí sola en materia de investigación y persecución del delito, incluso sin recibir órdenes del Ejecutivo. No obstante, el Ejecutivo conserva facultades sobre el nombramiento de subprocuradores y es evidente que tiene la facultad meta-legal para designar al Director de Policía Ministerial y sugerir candidatos a otros puestos.

Estas facultades de los gobernadores fueron consideradas por la Iniciativa de Reforma Penal del Presidente Fox en 2004, como un elemento de prueba de la dependencia del Ministerio Público al Poder Ejecutivo . Los controles que ejercen algunos gobiernos tienen por objeto evitar que el poder político sea objeto de escrutinio en la investigación de delitos y así promueven su propia impunidad. Razón por la cual la idea de la autonomía los atemoriza.

En suma, la autonomía plena de la Procuraduría de Justicia es viable y sustentable jurídicamente. Junto a ella va implícita la existencia de controles rigurosos sobre su quehacer. Por que democracia y legalidad, como tareas de Estado, deben ser encomendadas a órganos autónomos bajo el escrutinio social.

En este sentido, como señala Ana Isabel Garita, la autonomía debe fundarse en la creación de mecanismos democráticos de nombramiento, remoción, organización y actuación que garanticen la utilización del poder penal dentro de los límites de un Estado de Derecho, sin descuidar la eficiencia de su función. En otras palabras, la autonomía del Ministerio Público está fuertemente relacionada con el tema del servicio de carrera.

En 1999 se adicionó un artículo 70 bis a la Ley Orgánica del Ministerio Público del estado de Sinaloa que estableció: El servicio civil de carrera del Ministerio Público se regirá por lo dispuesto en el estatuto respectivo, el cual será expedido por el Gobernador Constitucional del Estado. No obstante, a la fecha, y a pesar de existir un anteproyecto de dicho Estatuto, el titular del Ejecutivo no ha considerado necesario expedirlo.

El sistema que se propuso se refirió a los puestos de agentes del ministerio público, peritos y agentes de la policía ministerial, previendo las distintas categorías, así como los requisitos para el ingreso, el asenso y la remoción. Todos los procedimientos se encomendaron a un órgano denominado Consejo de Profesionalización, en el cual en Procurador no está incluido. Es oportuno señalar que aunque el estatuto no se aprobó, el Consejo de Profesionalización inició sus labores desde 1999.

Otro aspecto de la profesionalización es aquel que tiene que ver con la formación y capacitación del talento humano. Este es esencial para que los integrantes de la institución del Ministerio Público tengan conocimiento del fundamento y descripción de sus atribuciones.

Cuando los procesos de formación y capacitación son incongruentes con la función del Ministerio Público, se producen criterios que atentan contra la naturaleza de la institución.

Por ejemplo, durante 2006 se impulsó la estrategia de otorgar bonos de productividad de alrededor de $2500 pesos mensuales a los agentes del ministerio público si lograban consignar una cuota fija de expedientes. Por ejemplo, en la agencia de robo de vehículos se exigía consignar 3 averiguaciones previas por auxiliar, o sea que si trabajaban 4 auxiliares, la cuota para la agencia se elevaba a 12 expedientes mensuales. En el caso de la agencia especializada en delitos sexuales el número requerido era de 8 expedientes mensuales consignados por auxiliar.

Esta exigencia se origina en concebir al ministerio público como parte de una línea de ensamble que produce presos y que mide su eficiencia como una compañía enlatadora, por el volumen final de mercancía producida. La idea es propia de quien piensa que todas las instituciones penales forman una cadena de seguridad que se van entregando los delincuentes una a otra. Con esto, se antepone como el valor más importante del sistema penal la obtención de resultados numéricos, por encima de los derechos que debe garantizar el debido proceso. Si lo que se exige son consignaciones, la presunción de inocencia queda relegada.

Las cifras del último informe de gobierno comprueban que la estrategia de promover la consignación en 2006 trajo como consecuencia menos sentencias condenatorias. Es decir, incluso si seguimos el argumento de producir más reos es igual a mayor seguridad, el objetivo no se logra. En 2006 se obtuvieron 48% de condenas comparadas con los autos de formal prisión, mientras que en 2005 fue de 66%.

En última instancia, esta idea lleva implícita una deformación de la labor del Ministerio Público que por desconocimiento lo equipara a un órgano que participa en los procedimientos penales en calidad de gran inquisidor y por lo tanto lleno de desprecio por quienes se oponen a su labor persecutoria, como lo ha constatado últimamente la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Sinaloa.

Por eso es muy importante cuidar los procesos de profesionalización de toda la institución, desde su titular hasta los agentes de policía ministerial, de lo contrario se corre el riesgo de convertirla en un elemento de conflicto dentro del Estado Democrático de Derecho.